新《义务教育法》的八大亮点

本刊评论员

    2006年6月29日,中华人民共和国主席胡锦涛发出第五十二号主席令:《中华人民共和国义务教育法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2006年6月29日修订通过,现将修订后的《中华人民共和国义务教育法》公布,自2006年9月1日起施行。这是我国教育史上的一个具有里程碑意义的重大事件,它标志着我国义务教育进入了一个新的发展阶段。
    1985年,****中央作出了教育体制改革的决定,接着决定推行义务教育。1986年出台了第一部《义务教育法》,当时的《义务教育法》很简单,只有18条,很粗糙。尽管20年来发现义务教育中还有很多问题没有解决,但是,该《义务教育法》的历史作用是不容否定的。那时提出“基础教育地方负责,分级办学,分级管理”,实行“县办高中,镇办初中,村办小学”,尽管当时的镇长、村长意见很大,但慢慢地,人们也接受了“人民教育人民办,办好教育为人民”的理念了,地方各级干部也把教育作为己任了。20年过去,中国的基础教育取得了伟大的成就。2000年全国有80% 的地区实现了“双基”,2005年全国有98%的地区实现了“ 双基”。
    在义务教育发展的同时,随着经济社会的发展,我国的义务教育又出现了一些新的问题,如:城乡义务教育发展差距太大,义务教育资源配置不公,义务教育质量不高,农村初中学生辍学率高,城市的“择校热”严重,学校安全问题突出等等。
    新《义务教育法》由原来的18条增至63条101款。新增内容基本涉及社会普遍关注的重点、难点问题,包括义务教育的公平公正和均衡发展问题,贯彻国家教育方针和提高教育质量问题,义务教育实施的法律责任问题,家庭贫困学生、进城务工农民子女、残疾儿童平等受教育权问题等等。
    新《义务教育法》“新”在哪里?通过学习和研究,大家认为,主要有八大变化,这些变化构成了新《义务教育法》的八大亮点:
   
    一、 促进义务教育均衡发展
    强调义务教育的公平与均衡发展,是新《义务教育法》贯彻始终的一种基本价值追求。新《义务教育法》第四条规定:凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利,并履行接受义务教育的义务。
    1. 理论和政策依据的变化
    1986的《义务教育法》,主要解决“有书读”的问题。在一段较长时间里的理论和政策是:“效率优先、兼顾公平”;“让部分人先富起来”;“发展是硬道理”、“不管黑猫白猫抓到老鼠就是好猫”。
    党的十六大及以后的几次全会,强调了大家的党是一个执政党,大家要研究执政的规律,研究社会主义建设的规律,研究人类社会发展的规律。提出了一系列新理论,理论创新包括:“科学发展观(可持续、均衡发展)”;“平等受教育的权利(义务教育的公平是最基本的公平)”;“建设和谐社会”;“以人为本”;“走共同富裕的道路(教育是脱贫的最根本的途径)”等。
    从“发展是硬道理”到“科学发展观” ;从“效率优先、兼顾公平”到“公平与效率并重,均衡发展为先”;从“人民教育人民办”到“人民教育政府办”;从“让部分人先富起来”到强调“走共同富裕道路”;从“办重点学校”到“不准分重点学校非重点学校”;从“革命党”到“执政党”等理论、政策和角色的变化,反映了我国社会主义建设进入了一个新时期,历史发展到达了一个新阶段。
    “科学发展观”、“构建和谐社会”、“以人为本”,是当前社会的重要特征。教育公平是最重要的社会公平,教育公平是人类的共同理想。每个人都把自己的希翼寄托在下一代身上,有很多人把改变家庭命运的希翼放在对下一代的教育上。因此,教育的公平是和谐社会的重要内容,又是和谐社会的重要基础,也是和谐社会的实现途径。和谐社会应该为每个人提供公平的教育环境和条件,义务教育的均衡发展是教育公平的根本保证。
    2. 义务教育不均衡的由来和后果
    20年前的理论和政策使得我国义务教育得到了大的发展,但是这些理论和政策加上地方政府某些措施的不当,也给教育带来很多负面的问题,其中教育发展不均衡就是一个突出的问题。
    当前义务教育的不均衡是客观存在。就国家来说,有西部、中部、东部地区的不均衡;就地区来说,有城乡之间的不均衡;在同一个县域里有学校之间的不均衡。
    自从“文革”后期“拨乱反正”、“复课闹革命”、邓小平提出“办重点”以来,大家的教育一直是在资源短缺,配置非常不均衡的情况下实施的。记得80年代初,广州开始给学校配电脑,那时配的是“苹果Ⅱ、286、386”机,买了一些,只配给了省、市重点学校。当时香港的学校还没有配电脑。但是两年后,香港政府一下子拿出65个亿,给全港的学校都配了电脑。他们要么就不配,要配就一起配齐。
    义务教育是一种公共品,对于义务教育的资源,每个公民,每个纳税人都有公平享受的权利。但是,从办重点到评等级学校,到评教育强镇、强区、强市,到评示范性高中┅┅。这些“锦上添花”的措施,一次又一次地把重点学校与其他学校之间的差距拉大了。
    其实,对于广东搞等级学校,一开始就有人批评过了。10几年前,在一个中南几个省参加的教育会议上,广东省教育厅长在会上先容开展学校等级评估的经验,当时就受到会议代表的质问,说你们这样做不是跟义务教育唱对台戏吗?又有一次,省教育厅接待一个来访的香港教育代表团,主人先容了广东如何开展学校等级评估等经验后,香港教育署的官员礼貌地赞扬一番后说,广东开展学校等级评估的经验,大家不敢学,因为如果大家这样做的话,大家的纳税人就要把我赶下台。
    大家也做过一些“雪中送碳”的事,比如搞“一无两有”(无危房、有课室、有课桌)。搞了20多年了,现在怎么样呢?不久前听说全省还有200万平方米危房校舍,于是省政府准备拿出12个亿来“消灭”它。下面听说有钱分,都纷纷再上报新的“危房”,一统计有800万平方,有一个县报出的危房面积等于全部校舍总面积的90%。今年的8、9月,省教厅组织了数百人核查危房去了。一边是花一、二个亿去建造一所“示范学校”,另一边是大面积的学校危房,这种不均衡状态难道不使人触目惊心吗?
    “普九”后,为了调动政府的积极性,省里出台了学校等级评估、示范性高中评估、现代化学校建设、教育强镇、强区、强市等政策,目的是出一些题目让下面的政府去投入,对于富裕地区来说是有作用的,的确涌现了一批很好的学校。但有没有副作用呢?除了拉大学校之间的差距、制造了教育的不公平外,还给社会造成了一种不良的心理效应,即在人群中制造了“矮化”心理。电脑派位被派到好学校的学生,趾高气扬、“高人一等”,被派到差学校的学生,觉得“矮人一等”,抬不起头来,觉得没有前途,只好“混日子”,这些学校的老师也感到很压抑。
    由政府带头把学校分成三六九等,制造了教育的不公平,有专家评论说:这是人类社会发展的倒退。但也有人为多年来禁而不止的择校现象说“好话”:家长的择校心理使社会形成了一个新的巨大消费市场,政府对学校收取的择校费进行了规范管理,择校费全部收进国库,政府成了这个市场的最大收益者。而政府又把收到的择校费用在教育上,有相当的部分用到了改造薄弱学校上,所以收取择校费是社会资源向教育的流动,是社会财富的再分配,也是一种“曲线均衡”措施。这些话听起来好象也满有道理的,如果是站在既得利益者的立场上的话。
    无论人们对当前我国教育的不均衡状态有多少种说明,教育的不均衡已经使中国教育的国际形象很不好了。有一次,联合国主管教育权利事务的特别调查员来华考察,离开时,她抛下一句把所有闻者当场噎住的评价:“在保证教育权利方面,贵国连非洲的乌干达都不如!”
    3、义务教育均衡的内涵和任务
    教育“均衡”的本质是办好每一所学校,关注每一个学生。根据新《义务教育法》的规定,义务教育均衡的内涵是:
    政府机构不得把学校、学生分成等级;
    缩小学校之间办学条件的差距;
    实现教育资源共享;
    均衡配置本行政区域内学校师资力量;
    组织校长、教师的培训和流动;
    科学实施生源调配,免试就近入学;
    扶持帮助弱势群体;
    加强完善督导评估;
    促进义务教育的均衡发展,在责任上是:地区之间的差别国家负责;城乡之间的差别由国家、省、市负责;县域内校际差别由县政府负责。要制定规划,用三至五年的时间基本实现均衡。全国范围实现均衡,可能要花十年或更长时间。
    目前看来,实现均衡的难度还很大。例如,如何处理以下难题:
    (1) 在教育经费严重不足的情况下,出台什么政策,采取何种措施,才能保证有限的教育资源得以均衡配置?或向薄弱学校和农村教育倾斜?
    (2) 如果政府只按“人头”拨发教育经费,也不准原来的等级学校有较高的收费标准,那么原来的等级学校的“大消耗、高成本”问题如何解决?
    (3) 怎样组织校长、教师流动。大规模的流动会不会给学校的管理和教育教学质量的提高带来负面影响?
    (4) 弱势学生(包括企业职工子女,外来工子女,贫困生,残疾生,问题生)如何帮扶?
    (5) 如何实行校制教育教学资源共享?
    (6) 我市初中早就实行电脑派位,免试就近入学。但实际上考试入学的现象还大量存在,怎么看?怎么办?
    4、值得借鉴的某些做法
    广州在90年代曾用了8年时间开展过一次薄弱学校改造工程,是由当时的市委书记谢非亲自策划的。那时全市确定了25所薄弱学校,采取了11条特殊政策,如配好校长、配齐教师、增加设备,增加经费,增加教师津贴、电脑派位改善生源、加强教学引导、与名校挂钩等。还采取了三条“杠杆”,如每年一次检查,逐间申报“脱帽”等。那一次的“改薄”还是很有效的,学校之间的差距明显缩小了。但由于近年的学校等级评估,学校之间的差距又被拉大了。
    最近媒体先容了国内一些地方的做法,例如:
    北京东城区搞学校资源共享。做法是:以一个小区作为共享体。一是硬件资源共享。把学校的硬件资源拿出来共享;二是师资共享。在网上公布本校有那些名教师可提供多少时段到外校服务;三是教学资源共享。各校把一些课件、教案、公开课等拿出来共享。
    沈阳每所名校调出8名最好的老师到薄弱学校任教。还当着家长的面,抽签定班主任。以示公平,平衡家长的择校择班心理。
    南京市规定,民办初中在自主招生时,必须坚持“免试入学”的原则,不得举行考试或变相考试;不得借助社会办学机构、团体组织进行竞赛或考试。所有新生一律实行混合编班,不得以重点班、实验班、快慢班或借特长班招生的名义变相择优招生;无论是电脑派位的学生,还是自主招生的学生,各民办初中均应统一按物价部门核定的收费项目、收费标准收费,不得再另收择校费和其他费用,学校收费标准将由物价部门经过成本核算后公布;凡在招生过程中违规的学校及校长将受到严肃处理。
    不过也有评论说,这些做法理论上都很好,但实施起来往往走样和变了形,难以坚持,也难以推广。但毕竟是有所行动了,总比没有行动好。
    新《义务教育法》的核心思想,即教育是公共品、教育公平、教育均衡发展的思想,应当贯穿于基础教育的各个阶段。如果一方面搞义务教育均衡发展,一方面大搞示范性高中,其本质是对教育公平的践踏。
   
    二、素质教育进入法律体系
    《义务教育法》第三条规定:义务教育必须贯彻国家的教育方针,实施素质教育,提高教育质量,使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展,为培养有理想、有道德、有学问、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。
    这一法律条文明确了义务教育承担实施素质教育的重大使命。
    1、素质教育的内涵是什么?
    当年的国务院副总理李岚清是这样回答的:首先他说:“实施素质教育,就是全面贯彻党的教育方针,以提高国民素质为根本宗旨,以培养学生的创新精神和实践能力为重点,造就“有理想、有道德、有学问、有纪律”的德、智、体、美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人。” 这段话其实就是《****中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》里的一段话,可以说是中央对“素质教育”所下的“定义”。
    如何推进素质教育,李岚清说:“全面推进素质教育,要面向现代化、面向世界、面向未来,使受教育者坚持学习科学学问与加强思想修养的统一,坚持学习书本常识与投身社会实践的统一,坚持实现自身价值与服务祖国人民的统一,坚持树立远大理想与进行艰苦奋斗的统一。全面推进素质教育,要坚持面向全体学生,为学生的全面发展创造相应的条件,依法保障适龄儿童和青少年学习的基本权利,敬重学生身心发展特点和教育规律,使学生生动活泼、积极主动地得到发展。素质教育最重要的,就是要培养学生的创新精神和实践能力,培养学生树立建设中国特色社会主义的共同理想和民族精神,树立正确的世界观、人生观、价值观,养成良好的社会公德、职业道德、家庭美德。实施素质教育应当贯穿于幼儿教育、中小学教育、职业教育、成人教育、高等教育等各级各类教育,应当贯穿于学校教育、家庭教育和社会教育等各个方面。在不同阶段和不同方面应当有不同的内容和重点,相互配合,全面推进。在不同地区还应体现地区特点,民族地区更应有自己的特点。”这段话,概括了推进素质教育的方向、引导思想、工作内容和重点、工作策略和方法。
    2、素质教育,亟待破解困局
    但是,20年过去了,素质教育并没有能够在我国得到全面实施。2005年6月,原教育部长何东昌写信给胡锦涛总书记说:“基础教育中广泛存在应试教育倾向”“党的教育方针在中、小学大多受到扭曲,甚至严重扭曲。这已引起教育界内外的忧虑。问题的严重性还在于,对这个问题迄今尚未找到切实有效的解决方案或思路。” 国务委员陈至立在2006年教育工作会议上说:“素质教育尚未得到真正落实”。
    素质教育这一学术理念,由学者研究、到教育部门,国家领导提倡、再到党中央、国务院决定,现在又通过《义务教育法》进入了法律体系。遗憾的是,新《义务教育法》并没有就如何全面实施素质教育提出方案或思路。
    《义务教育法》关于教育教学工作的规定是:国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况,确定教学制度、教育教学内容和课程设置,改革考试制度,并改进高级中等学校招生办法,推进实施素质教育;学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动,保证达到国家规定的基本质量要求;国家鼓励学校和教师采用启发式教育等教育教学方法,提高教育教学质量。学校应当保证学生的课外活动时间,组织开展学问娱乐等课外活动。社会公共学问体育设施应当为学校开展课外活动提供便利。
    这些法律规定要做的事情,当然也是实施素质教育在教学层面的一些具体操作要求。但是全面实施素质教育,亦即全面贯彻教育方针,是一个系统的工程。它包括政府应做什么,社会应做什么,教育界应做什么。在较低的层面才是课程、教学、评价应做什么。很可惜,《义务教育法》在教学方面的规定,其实早就提出了,但往往得不到落实。当然,新《义务教育法》在教育均衡发展、经费保障、办学行为、教师队伍建设、学校安全等方面有很多新的举措,为在义务教育阶段实施素质教育创设良好条件。但是素质教育不可能孤立地在义务教育阶段得到全面实施,正如李岚清所说,实施素质教育应当贯穿于各级各类教育,贯穿于学校教育、家庭教育和社会教育等各个方面。如果高中教育还是以高考为唯一目标、以竞技式的集训为主要教学模式的话,高中阶段学校的差距不缩小的话,高中严重的应试教育倾向必然使初中、小学的素质教育难以全面实施。
    3、用实践为素质教育求解
    近10多年来,广州为了全面推进素质教育,在以下方面做了大量的工作:
    一是加强德育。
    二是深化课程改革。落实新课程要求;开展教材、教法、学法改革;加强实践能力和创新精神的培养。
    三是提高教师素质。农村地区教师遵照素质教育要求提高实施教学的能力势必成为今后的工作重点之一。
    四是改革考试、评价、招生制度。
    五是信息化。
    近20年来,在广州,开展了为期8年的中小学整体改革;开展了为期10年的以优化课堂教学为目标的教学设计理论学习与实践活动;开展了以提高英语、信息技术学科教育水平为目的的特色课程建设;建立了以保障教育质量为目标的学生学业质量监测体系;开展了以实施发展性评价为目标的考试、评价改革等。
    在广州,义务教育的发展是比较健康的。和外地比较,广州的义务教育阶段学校,学校(尤其小学)之间办学水平的差距不算太大。小学阶段的教学质量比较高。在广州的小学,看不到“广泛存在应试教育倾向”的现象。教育部副部长陈小娅曾说过,“中山纪念中学是素质教育的典范”,广州27所“示范性高中”的校长和全体市督学曾参观考察过这所学校,很多校长说,中山纪念中学的校园环境的确很靓,名气大,管理不错,办学理念也很先进。但在课程改革、教学改革等方面,不一定比得上广州的中学。
   
    三、建立义务教育经费保障机制
    《义务教育法》第四十四条规定: 义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。《义务教育法》第四十五条规定: 地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。
    这一法律条文清楚表明:义务教育主要由政府办。从现在起,每年政府向人大作的财政预算报告要把义务教育经费单列。请不要小看“单列”的作用,现在不是有一种批评叫“重高中,轻初中、小学”吗?但怎么个“重”法、“轻”法,说不清楚。一旦把义务教育经费单列,就可以比较出义务教育经费与非义务教育经费投放的比例是否合理了。
    1、我国基础教育财政体制的多次变化。
    新中国成立以来,随着国家经济体制的变革,基础教育的财政体制,也经历了多次变化。
    解放初(1950-1953)国家政治经济体制实行高度中央集权管理,基础教育经费投入按中央统一的财经体制实行“统收统支”的集中体制。
    1953-1980,国家财政体制改为“划分收支,分级管理”,开始了“条块结合”,“以块为主”的体制,基础教育经费列入国家预算计划,实行中央统一领导,中央、省、县三级管理的“块块为主”体制。
    1980-1986,国家实行“划分收支,分级包干”的新财政体制,地方政府负责基础教育的财政管理。
    1986年,我国开始实施义务教育,中央把基础教育(含义务教育)经费筹措的责任交给了地方政府,实行“人民教育人民办”的政策,大大调动了地方与群众办学的积极性,基础教育得到了空前的发展。
    1986-2001,国家继续沿用“划分收支,分级包干”财政体制,城市义务教育财政体制由市政府负责。农村义务教育实行“分级办学,分级管理”体制,逐步建立起以国家财政拨款为主,辅之以教育费附加,教育集资,杂费,校办产业收入,社会捐资集资,设立教育基金(简称为财、税、费、产、社、基)等多种渠道筹措教育经费体制。
    2001-2005,国家实行“分税制”,为了适应“税费改革”带来的农村义务教育投入减少的情况,农村义务教育开始实行“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的新体制。把义务教育投入的重心由乡镇转移到县一级政府,实现了从“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的历史性转变。在实施“以县为主”管理体制过程中,国家采取了“一费制”和“两免一补”等政策措施,以防止教育乱收费,控制因为家庭经济困难而导致辍学的现象。
    2006年开始,我国启动了新的义务教育保障机制,人称“新机制”。2005年12月26日,在《国务院关于深化农村义务教育保障机制改革通知》颁布之后,国务院召开了全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议,制定了“明确各级责任,中央地方共担,加大财政投入,提高保障水平,分步组织实施”的基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。
    2、新机制的核心是政府加大对教育的投入
    根据新机制,2006年至2010年,中央与地方各级财政要计划新增农村义务教育经费2182亿元。“新机制”明确, 免除杂费和提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平所需资金,西部地区,由中央和地方按照8:2分担、中部地区,中央和地方按照6:4分担;补助寄宿生生活费资金由地方承担。东部地区的杂费和提高公用经费水平,除直辖市外,按照财力状况分省确定。农村中小学校舍维修改造资金,中西部地区由中央、地方按5:5分担,东部地区主要由地方承担,中央给予适当奖励性支撑。
    新机制运行的保障措施包括:公开透明,专款直拨,独立核算,校财局管,审计监督(人大监督),(政府监督),舆论监督,群众监督等。
    对贫困生免教科书费:中西部由中央全额承担,东部地区由地方自行承担;对贫困寄宿生生活补助,由地方承担,城市最低生活保障家庭的义务教育阶段学生与当地农村中小学同步享受两免一补,经费由城市负责,在城市义务教育学校就读的农民工子女,与当地同等阶段学生享受同样政策,经费由流入城市保障。
    3、回归了义务教育免费的本质
    公益性是整个教育事业的特征,而义务教育则具备公益性、强制性、免费性三个本质特征。旧《义务教育法》规定免收学费,但“实施细则”规定可收杂费。新《义务教育法》规定:“实施义务教育,不收学费、杂费”。不免费就不可能强制,所以说新《义务教育法》回归了义务教育的本质。
    法律规定:从今年起用两年时间免除农村地区义务教育阶段学费,城市要深入调查研究,制定方案,加快进程。
    长期以来,“杂费”收入是学校公用经费的主要或全部来源。2005年以前,全国有1/3的县政府对学校的公用经费是“零拨款”,甚至个别地方政府把学校收取的杂费还要割走一部分挪作它用。由于学校公用经费短缺,有的学校每天只能给每位老师供应两支粉笔。
    免收杂费后,可能出现以下难题(至少在2009年生均教育经费标准出台并落实前):第一、政府拨款标准低于原来向学生收取的杂费标准,学校出现新的经费缺口;第二、原来由学生家长负担的部分费用改由政府承担了,对于某些贫困县来说能否承受?第三、在镇办初中、村办小学的体制下,镇、村多少给学校一些钱,现在还给不给?如果不给,学校也有新的经费缺口。总之,过去由“人民”出的教育经费,现在由政府出,政府肯出、能出多少?如果政府出得少或出不起,学校的日子将比过去难过。
    4、建立按标准拨发经费的机制
    新旧《义务教育法》都有“三个增长”,即(1)教育经费增长比例高于财政收入增长比例;(2)生均共用经费逐步增长;(3)教师收入逐步增长。
    旧的《义务教育法》对经费的拨发是不讲标准的,只要求有所增长,不必管学校够不够用。但新《义务教育法》 第四十二条规定:“国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算,按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等,及时足额拨付义务教育经费,确保学校的正常运转和校舍安全,确保教职工工资按照规定发放。”
    新法的亮点在于按四个标准及时足额拨付。其实早在2000年全国基础教育会议已经要求各省制定生均公用经费标准,但至今很多省都没有制定出来,包括广东。广东推给各县去制定,而县说:你制定来干什么?如果省有补助的,我定高些,如果没有,我就定低些。所以,无论省也好、县也好,都不会去理会教育的实际需要。
    新法还规定,“学校的学生人均公用经费基本标准由国务院财政部门会同教育行政部门制定,并根据经济和社会发展状况适时调整。制定、调整学生人均公用经费基本标准,应当满足教育教学基本需要。”“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的实际情况,制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准。”也就是说,学生人均公用经费标准是由国务院制定的。
    所以,“四个标准”将来会有“国标”、“省标”。也可能有“市标”“县标”。按规定,“省标”不能低于“国标”。类似地,“市标”也不能低于省标。值得担心的是,听说“国标”要到2009年才出来,而且标准对大家广东来说一定太低,如果广东不根据学校需要大幅提高其标准的话,哪广东的学校就很难运作。这种事是有先例的,国家原来就有一个教师编制标准,但广东的实行标准就比国家的低。
   
    四、进一步完善义务教育的管理体制
    从新《义务教育法》的第44、45条的规定,义务教育的管理体制出现了一大突破:在以县为主的管理体制的基础上,进一步加大了省级政府的统筹和责任。
    在“人民教育人民办”理念下,义务教育一开始主要由镇、村负责,但乡镇一级难负其责。后来把统筹的责任放到县一级,提出“以县为主”,但中国大部分县级基本是吃饭财政,也无力承担。事业发展必须加大省级责任:包括统筹教育的均衡发展,加大对农村教育经费保障力度,加强对贫困地区的支援。
    省级的统筹非常重要,主要包括“三统筹”,即:
    ● 安排中央转移支付资金;
    ● 确定省级及省级以下各级政府经费分担的责任;
    ● 制订辖区内实施免费义务教育的各项具体政策措施。
    前面所讲的农村义务教育免费后可能产生的资金缺口,按规定应由省政府统筹解决。在县级财力不足的情况下,省级政府的统筹将使“人民教育政府办”得到真正的落实。
   
    五、保障弱势群体接受义务教育的平等权利
    新《义务教育法》强调了对外户籍所在地,特别是流动人口子女居住地人民政府要为他们提供平等接受义务教育的条件,这将对城市化进程的平稳推进起到关键性作用。
    全国的流动人口有1/3在广东。东莞、中山的外来人口比本地人口还多。深圳700万人口,只有140万户籍人口。广州的外来工子女有32万。所以对广东来说,要解决外来工子女平等接受义务教育问题,难度是很大的。
    广州市政府对解决外来工子女入知识题是积极的,市教育局长华同旭说:“据了解,90%的适龄儿童已经入学。其中,三分之一是在公办的学校读书,另外三分之二是在非公办学校读书。目前市教育局已经和有关的委办部门调查研究,提出了广州市外来工子女读书的方案。这个方案,正在征求各委办局的意见。”
    在广州还有一类学校需要政府关照的,就是原来由企业办的学校。企业转制后,学校与企业剥离了,企业不再对学校投入。对于市属企业学校,大家市政府接管了。但原来的中央、省属企业学校,企业和政府都没有投入,目前这些学校的设备,教师待遇都很差,有的校舍比大家过去的农村中小学还破烂。
   
    六、规范义务教育的办学行为
    《义务教育法》规定:不得将学校分为重点学校和非重点学校;学校不得分重点班和非重点班;不得以任何名义改变或变相改变公办学校性质;学校不得违反国家规定收取费用,不得向学生推销和变相推销商品、服务等方式谋取利益。
    关于“不得将学校分为重点学校和非重点学校”。什么叫重点学校?在广州,省政府正式命名的重点学校只有广雅、华附、省实、执信、仲元等,广州市也曾有过一批市重点,区重点。但自从开展学校等级评估后,重点学校这个提法已经不再出现在正式文件里了。那么,等级学校算不算重点学校?如果不算,那么广州就没有重点学校。如果算,要不要来个“摘牌”?
    省里已经暂停了义务教育阶段学校的等级评估。不过,时至今日,省里也没有否定学校等级评估,只是“告一段落”,对非义务教育阶段学校的等级评估也没有叫停,估计宣布“摘牌”的可能性不大。
    去年有消息说省将搞规范化学校建设。这样一来,义务教育阶段的学校将分成五个等级:省一级学校、市一级学校、区一级学校、规范学校、不规范学校。所以只要等级学校不摘牌,再来个规范学校评估,人们心目中就对学校分成五等了。这跟教育均衡化的理念是不一致的。早一年传出有些区准备搞示范性初中,市教育局已明确表示不可以了。
    “不得将学校分为重点学校和非重点学校”,这一法律条文的意图是要求各级政府不能继续对某些名校有政策、资金、资源上的倾斜了。针对目前学校存在差距的现实,政府要采取措施扶持薄弱学校、困难学校。在这种情况下,所有学校将面临新一轮的挑战和机遇。对原来的名校来说,需要充分发挥现有的优势,采取新的策略和措施,促进学校的个性化发展,进一步提高管理水平和办学效益,继续保持名校的“地位”;对于原来比较困难的学校来说,要充分利用政府新的扶持政策,把握时机,打造特色,创造品牌,迎头赶上,最大限度缩小与名校的差距。
    关于“学校不得分重点班和非重点班”,省教育厅今年已发过文提出要求了。但在我国,现在有的学校还有很多形形色色的班,什么电脑班,英语班,实验班。开展些强化训练,还要另外收费。有的把成绩好的编在一个班,达不到“分数线”的要想进这个班得交“择班费”。学校里也搞起“矮化“来了!
    关于“不得以任何名义改变或变相改变公办学校性质”。在东北,有的学校今天还是公办名校,明天就宣布改制为私立学校了,人们称这种现象为“番牌”。甚至有的地方政府把“招商引资”的任务下达给名校,通过学校“番牌”,搞“国有民办”,提高收费标准,把学校从消费单位变成赢利“企业”。有的公办学校的高中招生,30%公费生,70%自费生。在那些地方,政府是不需要拿很多钱来办高中的。现在,那些学校要把“牌”再“番”过来了,政府要负担了,老师身份要改了,弄得乱糟糟的,当地人说他们在进行“第二次学问大革命”。在广州,类似的不规范办学行为尚不多见。广州的高中择校生一直控制在10%以下,而且是经过省教育厅审批的。
    公办名校变民校是违法的。公办名校办民校有没有问题呢?不久前广州市教育局长华同旭在回答记者这一问题时说:“关于名校办民校,第一,从法律上来说,名校办民校是允许的。第二,大家没有一所公办的学校转为民办学校,所有的名校办的民办学校,都是严格地按照‘独立的法人、独立的财务、独立的教室、校园、独立的文凭’实行的。第三,目前,老百姓对这些学校还是热捧的。第四,广州市在全国首先对国有学校办民办学校作出了规范管理,如何对资产评估,如何进行财务监督都有了规定。大家的管理是最规范的。” 但是,也有专家指出:“名校办民校中滥用名校的声誉和品牌算不算国有资产流失(众所周知,品牌是一种无形资产),有没有欺世盗名之嫌?” 还有人说:名校办的民校和真正意义上的民校显然不在同一起跑线上,这样的不公平竞争对我国民办教育的发展是利多还是弊多?这对和谐社会的建设是有利还是有害?这些问题都值得深思和论证。
    关于“学校不得违反国家规定收取费用,不得向学生推销和变相推销商品、服务等方式谋取利益。”这一条的关键词是“谋取利益”。只要不谋取利益,对教育教学有利的推荐、服务性工作是合法的,也是必要的。广州市物价局、教育局、财政局、纠风办曾联合发出了《关于中小学收费实行“一费制”后学校代收费问题的通知》,(穗价【2003】112号),该文对“一费制”以外的各种代收代支项目的收费一一作出了明确的规定。例如,对学生订报刊一项,文件规定“如学生需要,学校可代订购报刊、杂志,费用按实收取,不得赢利”。所以,只要学校没有赢利,学校是可以组织学生按“充分发动,自愿订阅”的原则,组织学生订阅报刊的。
   
    七、提出了义务教育教师队伍建设的制度和要求
    新《义务教育法》第三十条规定: 国家建立统一的义务教育教师职务制度,教师职务分为初级职务,中级职务和高级职务。
    这里的关键词是“统一”,现在大家中小学教师职务是不统一的,中学教师有高、中、初级,小学教师也有高、中、初级,但中学高级属高级职务,而小学高级则属中级职务,也就是中学和小学教师的职务制度是不统一的。
    新《义务教育法》把义务教育阶段教师的职务序列打通,小学和中学的差别将不复存在。这是全新的制度,对调动广大教师的积极性,发挥聪明才智是一个很大的激励。至于怎么统一,要有一个配套性的规定。现在的小学高级教师职务能否算高级职务,可能还要等配套性的规定出台才知分晓。
    新《义务教育法》第三十一条规定:教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。
    《中华人民共和国教师法》第二十五条规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。”遗憾的是,时至今日,仍有的地方政府没有实行这一法律规定。甚至有某官员说:“教师搞家教的收入很高,教师的收入不会比公务员低”,这简直是一派胡言。市教育局副局长陈茂林曾在一个大会上讲了一句引起全场热烈掌声的话:“常常有校长因所谓乱收费被处分,可是从来没有一位政府官员因违反《中华人民共和国教师法》而受到起诉。”
    还有一点值得注意的,过去在《教师法》里规定教师平均工资水平不低于国家公务员的平均工资,这里的“平均”是该地区大、中、小学老师的平均。而新《义务教育法》里的“平均”指的是义务教育阶段教师的平均。过去大、中、小学教师工资平均起来不低于当地公务员,但小学、初中教师的工资平均起来就不一定能不低于公务员。
    所以,新《义务教育法》实际上要给小学、初中教师加薪了!
    由于义务教育具有公共性、强制性,义务教育阶段教师承担着国家与社会的公共教育职责。所以义务教育阶段的教师不仅是专业人员,而且承担着国家与政府的公务责任,他们是在“实行公务”。因此世界上有很多国家把义务教育阶段教师的法律身份确定为国家公务员、地方公务员、教育公务员。很遗憾,新《义务教育法》没有和世界“接轨”。
   
    八、全面规定了《义务教育法》的法律责任
    新《义务教育法》引入了问责制,第九条规定“发生违反本法的重大事件,妨碍义务教育实施,造成重大社会影响的,负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职。” 《义务教育法》中有10条是法律责任,规范了22种违反义务教育法的违法行为及应承担的法律责任,这些规定大大增加了《义务教育法》的可操作性,加大了执法的力度。
    一是政府的违法法律责任。从51条到54条。包括不按国家标准设置、建设义务教育学校,不定期对校舍进行安全检查并及时维修改造,不能均衡安排义务教育经费,将义务教育学校分为重点校和非重点校,改变或变相改变公办学校的性质,侵占和挪用义务教育经费,向学校非法收取或者摊派费用等等情况下的违法责任做出具体、明确的规定;
    二是学校或教师的违法责任。从55至57条;
    三是监护人的法律责任;
    四是其他类型的法律责任。
    新《义务教育法》用单列一章明确具体规定义务教育的法律责任、尤其政府的法律责任,在一定程度上克服“软法无威”的弊端,是我国教育立法进程的进步。但对民告官还很不“习惯”的中国,也许只是一种表面的进步。
  
          
        
 
 选自《 基础教育参考》总第32期  

   


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