关注外来工子女义务教育问题

李伟成

     近年来,我市的开放和不断发展吸引了大量外来人口到我市务工经商。在我市1050万人口中,非穗户籍常住人口有320万,占我市人口总数的30·47%。白云、番禺等区外来人口占了当地人口总数的一半,其中有些村镇外来人口甚至超过了本地居民。外来务工人员携家带眷到我市工作和生活。据不完全统计,目前,非穗户籍人口适龄儿童近20万,大部分为外来工子女。由于不少外来工家庭子女多、收入偏低、流动性大,我市中小学教育资源又相对不足,许多外来工子女接受义务教育的权利难以得到保障。星星之火,渐成燎原之势
     从20世纪80年代末期起,外来工子女开始流入我市,但当时人数并不太多,我市基本上采取借读的方式,由公办中小学解决其入知识题。进入90年代,流入我市的外来工子女每年平均以10%的幅度迅速增长,他们在我市接受义务教育的需求与我市中小学教育资源严重短缺的矛盾逐步激化。为此,我市在90年代中期着力扶持了一批面向外来工子女就读的中小学。但由于数量有限,仍远远不能满足外来工子女入学的巨大需要,再加上当时政策上、管理上的滞后,各种不同目的的人(以外来人口为主)兴师办学,在城乡结合部一下子冒出了大批条件极为简陋的外来工子女学校。这些学校或利用废旧厂房,或租借农民的房舍,还有的是在山边田头搭建窝棚,办学条件极为恶劣。90年代末期始,市和各区(县级市),按照国家和省市的有关文件,对各类外来工子女学校进行了管理和整顿,鼓励和支撑部分具备办学条件、依法办学的外来工于女学校扩大办学规模,吸引更多的外来工子女前来就读;同时取缔或关闭了一批不具备办学资格、办学条件差的学校。初步把外来工子女义务教育纳入了教育部门的管理,使外来工子女学校呈现出有序发展的态势。目前我市有登记在册的外来工子女中小学约150所,主要集中在白云、天河、海珠、黄埔、番禺、芳村等地的城乡结合部,流入我市的外来工子女,约70%就读于这类学校,其余则分散就读于我市的公办学校或各类民办学校。
     现状堪忧,发展面临困境
     首先是缺乏有效的管理机制。该类学校一般是由个人、企业或社会团体出资兴办,教育行政部门对其人、财、物方面都没有管理权,对其学校运作难以监控。不少学校均不同程度地存在违法、违规办学情况,特别是无证办学情况屡有发生,但教育部门因为没有执法权,公安、城管等执法部门也因为没有相关法规,难以对其进行处罚。现行有关法规对这类学校的执法职责规定不够清晰,造成了管理上难度较大。由于缺乏有效的监管机制,一些学校只注重追求经济效益,放弃了社会责任,教学管理特别是财务管理不规范,一旦发生问题就私下转手,甚至溜之大吉。
     其次是办学条件普遍较差。有不少学校仍然停留在废旧工棚、空余村舍的水平上,有的甚至挤在危房陋舍中上课,教学用地、教学设备十分困窘,场地条件与我市公办学校有较大差距。部分办学者也想改善办学条件,无奈受到资金、办学场地、产权等问题的困扰,只能抱着能应付则应付的态度维持学校运作。
     再次是教师队伍极不稳定。当前,福利保障、户口、职称评定、资格认定、党团关系挂靠等方面的问题,是影响该类学校教师队伍稳定的极大因素。该类学校的教师基本上来自外省市,现行的管理模式一般是学校聘用,其档案挂靠在市人才交流中心,每月交纳90元管理费,这对收入不高的教师有一定的压力;教师在职称评定、资格认定、党团关系挂靠等方面均没有明确的办理机构。由于教师管理机制不完善,管理成本过高,导致许多教师人心浮动,教师队伍极不稳定。部分学校的师资队伍成了东拼西凑的杂牌军,无证上岗在外来工子女学校比较普遍。某区在对外来工子女学校进行办学条件评估时发现,老师的学历水平不但远远达不到我市的要求,而且学历证书五花八门,有的大专证书上签印的竟是持证人所在地区城镇教育部门。
     最后是教学质量低下。由于办学条件、师资水平的限制,外来工子女学校教学手段落后,教师对教材把握的水平不高,许多学校没有按照国家的要求设置课程,学校教学只是停留在“识字教学”、“扫盲教学”的层次上。某区在教学督导中发现,有的学校课堂教学不合格率竟达75%。外来工子女难以享受与我市同龄儿童少年同等教育水平的情况较为突出。这是该类学校首当其冲的一个问题。
     路在何方?各方应予支撑
     外来工也是城市财富的创造者,他们以极低的成本为我市的企业提供了大量的利润,并为我市创造了税收,他们对我市社会进步和经济发展作出了举足轻重的贡献。在今天,我市的发展已经离不开外来工的辛勤劳动。因此,各级部门要考虑外来工的生活空间和配套的生活设施,有责任有义务解决好外来工子女义务教育的问题。外来工子女是“城市第二代移民”,他们的素质将对我市可持续发展将带来不可估量的影响。另外,外来工子女就学的问题已成为普及义务教育工作的一个难点,深受国家和社会各界的关注。外来工子女能否就学,关系到《义务教育法》的贯彻落实和全体儿童少年教育平等权利的保障,关系到“普九”目标的实现和全民族素质的提高。解决外来工子女就知识题, 已成为义务教育深入发展必须要解决的新问题。因此,各级部门要提高认识,加大宣传力度,把外来工子女义务教育看成是又一项“希翼工程”,让外来工子女就学的重要意义深入人心。同时,要纠正某些部门对待外来工子女学校不正确的看法。曾经有位有办学经验、有资金实力的办学者想在某区举办一所有规模的外来工子女学校,也得到了当地教育部门和地方政府的支撑,但在一次次马拉松式的办理申报用地等手续的过程中,受到其他部门的层层阻力,相反,他在中山市,仅用一个星期就办理了用地手续。这位办学者十分感慨地说:“想不到在广州几年办不成的事情,在外地一个星期就办妥了!”从中可见,任何不顾大局、以强化城市管理为由对合法举办外来工学校横加干涉、简单、生硬甚至是粗暴的做法,都是对外来工子女义务教育极不负责任的表现,是对外来工子女法定的接受基础教育权利的漠视和剥夺,甚至是一种严重的渎职,应受到谴责。
     法规是外来工子女义务教育的守护神。因此,要尽快颁行专项地方法规和政策,加强对外来工子女义务教育的管理、引导和服务,以缩小外来工子女与本地户籍人口子女在义务教育阶段所存在的差距。国家教育部在《关于印发<流动儿童少年就学暂行办法>的通知》中提出,各地要“从当地实际出发,制定具体实施办法。由于各地情况差异很大,解决流动儿童少年就知识题面临一些实际困难。希翼各地挖掘潜力,广开思路,根据《暂行办法》,参照我国户籍管理及地方性流动人口管理政策,认真总结经验,从实际出发,制定解决流动儿童少年就学的具体实施办法。”目前,北京、上海、深圳等地都颁行了相关的地方法规,对外来工子女学校实行规范化管理,并在教学上对其引导,为其学校运作提供服务。我市虽然于1993年颁行了《广州市社会力量办学管理办法》,但由于形势的不断发展,有些条例变得相对滞后,个别条款甚至与国家现行法规有抵触,所以,参考国内部分城市的经验成果,颁布专门地方法规,或对《广州市社会力量办学管理办法》进行相关条款的修改,很有必要。
     健全的管理体制是外来工子女义务教育保障。《流动儿童少年就学暂行办法》提出,“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件,提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责。”政府要根据我市外来工子女教育的发展需要,加强对外来工子女教育在学校布局、布点方面的规划,统筹安排外来工子女教育的发展。另外,应考虑从税收中拨出专项经费,设立外来工子女教育的基金,扶持外来工子女教育事业的发展。天河区政府曾拨出专款,奖励卓有成效的外来工子女学校,这对外来工子女教育起到了极大的激励作用。对部分外来工子女学校存在的问题,鉴于教育行政部门的管理性质和外来工子女学校办学水平不高、条件较差、稳定性较低等特殊情况,需要强化政府作用,调动各方面积极性,建议由教育、公安、工商、劳动、物价、财政等各部门组成临时执法队,各方密切配合、齐抓共管,多层次、多渠道解决光靠教育行政部门难以解决的一些问题,为合法举办的外来工子女学校创造良好发展空间。
     坚持多渠道?多种形式的办学方针,采取切实可行、灵活变通的做法,让外来工子女既来之,;则安之,读得起,学得好。目前我市的外来工子女绝大部分集中在由外来人口举办的中小学就读,这类学校有相当一部分由于受到举办者的办学目的、—办学方针、自身素质和学校的办学资金、场地条件及其师资、生源的影响,办学水平普遍较低,稳定性一般不高,与公办中小学的差距较大。因此,大家可按国家的有关规定,实行“三条腿走路”的办法,使外来工子女教育得到稳定发展。第一条腿是扩大公办中小学吸取外来工子女就读的规模。目前在我市公办中小学就读的外来工子女子女占外来工子女总数的不到30%,随着今后低龄儿童入学率的降低,本地生源逐渐减少,许多公办中小学将面临生源不足、教育设施闲置和老师过剩等问题。所以,应发挥公办中小学在义务教育中的主渠道作用,让公办中小学以其办学的优势,以插班借读和举办外来工子女班等形式,吸引更多的外来工子女到公办中小学就读。要做好这项工作,首先是大幅度降低甚至取消公办中小学各种额外收费。高额收费是外来工子女进入公办学校一道不可逾越的门槛,不降低甚至取消这道门槛,发挥公办学校主渠道作用只能是一句空话。北京市最近规定,外来工子女入读公办学校每生每学期的借读费一律不许超过200元,这为外来工子女进入公办学校学习从经济上松了绑。第二条腿是利用部分闲置的公办学校,以公办或采用“公办民助”、 “民办公助”等模式,举办外来工子女学校。目前我市已有个别公办学校,开始了这样有益尝试。如海珠区利用闲置的公办学校,采用“公办民助”的模式,办起了无论从办学规模、办学水平、教学质量均堪称一流的外来工子女学校。这些学校,对国家的教育方针得到落实,对教育部门的行政管理和教学管理,对稳定外来工子女教育的局面将起到不可低估的作用。第三条腿是继续扶持和发展由私人、企业或社会团体合法举办的外来工子女学校。目前,对这类外来工子女学校,教育部门一般比较重视,但常常“剃头担子一头热”,得不到其他部门的配合。合法举办的外来工子女学校是一项社会公益性事业,各级部门要一视同仁像对待公办学校那样对待外来工子女学校,扶持外来工子女学校发展,减少他们的部分负担,以降低他们的办学成本,最终减轻外来工子女接受义务教育的负担。教育部门要规范外来工子女学校的办学标准,对办学者和教师的素质、教学活动和教学质量进行有效的监督和管理。对目前部分办学资格尚未完整的学校,要积极督促其进行整改,当其达到标准时可以使之合法化,对不合标准的则要坚决取缔。实行“三条腿走路”,可以从根本上稳定我市外来工子女教育的大局,让外来工子女得到与我市户籍儿童少年相同的义务教育,也使许多浑水摸鱼,只顾盈利不顾社会效益的不合格的外来工子女学校没有市场。


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